非洲国家为烟草控制而战：烟草行业干预和缺乏资源，很难加强反吸烟法规

法斯特旺·戈马（Fastone Goma）是一名医生，也是赞比亚非传染性疾病联盟主席，15年来一直致力于通过赞比亚的戒烟立法。法案已提交给几位卫生、农业和商业、贸易和工业部长审议。但他们从未进入国民议会进行投票。考虑到影响该国经济政策的力量，这一结果并不令人惊讶。..

法斯特旺·戈马（Fastone Goma）是一名医生，也是赞比亚非传染性疾病联盟主席，15年来一直致力于通过赞比亚的戒烟立法。法案已提交给几位卫生、农业和商业、贸易和工业部长审议。但他们从未进入国民议会进行投票。

考虑到影响该国经济政策的力量，这一结果并不令人惊讶。戈马说：“赞比亚是撒哈拉以南非洲地区的主要烟草生产国之一，所以当我们谈论烟草控制时，它必须与农民和种植者的商业利益相平衡。”。“它以一个无休止的循环结束，所有这些都是为了让他们不因烟草销售而亏损。”

戈马是一群致力于打击信息的个人和组织之一，他们教育立法者和相关产品如何危害国家健康和经济。他希望2018年敲定的《烟草和产品控制法案》草案能够在其他法案失败的地方取得成功。该国现任卫生部长Sylvia Masebo一直表示支持，并有着令人鼓舞的记录。

很容易理解为什么反吸烟立法可能并不总是非洲国家的优先事项。目前，该大陆的吸烟率是世界上最低的：根据世界卫生组织（WHO）的统计，到2020年，只有10.3%的人口吸烟。在全球范围内，吸烟率为22.3%。但在过去的十年里，研究人员和活动家们开始发出危险信号。非洲不断改善的经济和年轻快速增长的人口可能会导致吸烟激增。并没有忽视这些趋势的汇合，他们将注意力集中在该地区和出台反吸烟法规缓慢的政府身上。戈马说，所有这些加起来可能在未来几年成为一种流行病。

增长机会

自1990年以来，没有任何地方的吸烟者人数比非洲增加得更多——北非和中东为104%，撒哈拉以南非洲为近75%。2015年，非洲大陆约有6600万烟民；到2025年，估计可能有8400万人3。它是世界上仅有的两个地区之一，与东地中海地区一样，未来十年烟草吸烟将增长。

“非洲正处于发展的初级阶段，”肯尼亚的独立经济学家和烟草研究员Peter Magati说。他认为该地区正在“追赶”欧洲和北美，很可能会遇到与这些地区发展带来的问题类似的问题。他说：“他们已经经历了这一切，我们也在遵循同样的周期，被视为烟草公司的新市场。”。

非洲的年轻人是一个特别的目标。塞拉利昂大学研究人员领导的2022年的一项分析发现，在22个非洲国家，11岁至17岁的青少年中，平均有19%报告使用烟草制品4。津巴布韦排名最高，为47%。年轻男性吸烟率高于女性，分别为24%和14%。这与非洲成年人口的普遍分裂相似。

戈马说：“在大多数非洲国家，我们仍处于上升轨道上。”。他将大部分责任归咎于烟草公司，他认为这些公司“实际上是针对青少年的”。因此，他预测，“几年后，我们将看到非洲成年人的发病率上升”。

未采取的行动

塞拉利昂大学的研究人员发现，吸入与密切相关。但还有其他几个因素增加了风险，包括接触烟草行业的促销活动，以及缺乏关于烟草对健康影响的教育。

其中一些因素可以通过执行《世界卫生组织烟草控制框架公约》（FCTC）中的建议来解决。《烟草控制框架公约》于2003年由世界卫生大会通过，旨在通过监管战略阻止全球烟草使用。主要组成部分包括监测烟草使用，禁止在公共场所使用烟草，为想要戒烟的人提供戒烟服务，在烟草产品上贴上图形警告标签，禁止烟草公司做广告和赞助，以及提高烟草产品税。

到目前为止，撒哈拉以南非洲46个国家中有43个签署了《烟草控制框架公约》。英国巴斯大学公共卫生研究员Anna Gilmore说：“非洲国家希望向前迈进。他们负担不起（吸烟）带来的医疗费用和损害。”Gilmore补充道，她是全球烟草行业监督机构“停止烟草组织和产品”（STOP）的成员。“他们非常积极，帮助推动了一项强有力的条约。”

但是，尽管非洲国家参与了《烟草控制框架公约》的制定，但在制定其政策方面通常落后。在撒哈拉以南非洲，只有大约三分之一的国家采用了香烟包装上的图片警告、餐馆和酒吧的令以及禁止在零售店展示产品的禁令，这些政策是许多高收入国家几十年来一直遵循的。

行业压力

研究人员和活动人士表示，非洲国家没有实施更多《烟草控制框架公约》建议的主要原因是烟草业的影响。

“我从权力失衡的角度来看待它，”吉尔摩说。她说，在国内生产总值（GDP）较小的国家，富裕的行业可以以富裕国家可能无法做到的方式进行干预和影响。她说：“这些公司在中低收入国家的所作所为更加离谱。”。

非洲烟草控制联盟（African Tobacco Control Alliance）2021年的一份报告根据该行业对撒哈拉以南非洲14个国家的影响力、政府与烟草公司交易的透明度以及拒绝其进步的措施，对这些国家进行了排名。赞比亚受到的干扰程度最高，其次是坦桑尼亚、南非和莫桑比克。

2018年，南非宣布了全面的烟草立法，其中包括《烟草控制框架公约》的条款，如要求香烟采用、禁止在零售中展示烟草产品以及监管。该法案尚未通过，根据吉尔摩及其同事的研究，行业的努力可能是部分原因。

例如，作为回应，香烟生产商日本烟草国际发起了一项名为“#HandsOffMyChoices”的运动，反对拟议法案的许多方面，并进行了一项调查，表明南非民众几乎不支持纯包装。行业协会南部非洲烟草研究所发起了一场“#TakeBackTheTax”运动，反映了行业对烟草税和就业价值的争论。

还有人指责烟草业试图通过向个人付款来影响政策。2021年，吉尔摩的研究小组发表了一份对非洲主要参与者之一公司两名举报人提供的文件的分析。报告称，2008年至2013年间，英美烟草公司以现金、电汇、竞选捐款和昂贵礼物的形式向个人支付了总计601502美元。获奖者包括布隆迪、科摩罗、卢旺达和乌干达的政治家和公务员，当时这四个国家都在审议烟草管制立法。乌干达终于在2015年通过了全面的烟草立法；其他三个国家的法规仍然达不到《烟草控制框架公约》的指导方针。

影响力也可能更微妙。烟草公司为公共政策智库提供资金，例如加纳的IMANI政策与教育中心，该中心公开反对烟草控制，甚至反对吸烟与癌症之间的联系。此外，根据烟草控制框架公约的建议，非洲的烟草公司经常参与企业社会责任方案，例如向低收入学生提供奖学金，或向新冠肺炎救济基金捐款。吉尔摩说：“在美国和英国，这个行业已经被取消了规范。”。“但在非洲，烟草业仍然被视为可以接受的，并投入了大量资金来维持这种形象。”

《自然》杂志联系了包括菲利普·莫里斯国际、罗兰公司和英美烟草公司在内的烟草公司征求意见。只有英美烟草公司通过电子邮件回答了有关该行业对非洲烟草控制框架公约实施的影响的问题：“我们支持世界卫生组织《烟草控制框架公约》的许多目标。其中包括减少未成年人吸烟的措施，加强已经确立的公众对吸烟健康风险的认识，鼓励戒烟，以及消除烟草制品的非法贸易ide协商，尊重合法权利，旨在减少伤害。”

税收问题

减少烟草使用的最有效工具之一是通过对这些产品征收更高的税来提高这些产品的价格。据世界卫生组织（WHO）称，价格上涨10%可以使中低收入国家的吸烟率降低5%。《烟草控制框架公约》建议的税率为75%；在全球范围内，税率中位数为60%。但在非洲，税率中位数仅为34%，是世界上最低的。

烟草公司一贯反对增税。例如，在南非，行业支持的团体在2020年成功游说，将香烟税保持在40%不变。这些团体的典型论点是，增加烟草产品税将减少合法销售，增加非法贸易，其净效果是减少政府收入，从而使许多与烟草相关的农业和制造业工作面临风险。

伊利诺伊大学芝加哥公共卫生学院的卫生政策研究员Jeff Drope说：“他们最喜欢的争论是关于收入。”。他认为，如果税收增加，收入将下降的担忧是错误的。他说：“消费下降，但收入上升是因为人们缴纳了更多的税。”。20世纪90年代中期，南非政府决定将香烟税提高到零售价格的50%。到2004年，这项税收每包增加了256%，吸烟率从32%下降到24%。与此同时，政府收入增长了140%。

失业的风险也可能被该行业夸大了。Drope说：“烟草雇佣的人不多。”。在赞比亚，超过三分之二的人口依靠农业获得收入，但只有一小部分人种植烟草。根据Goma和Drope共同撰写的2017年报告，棉花、茶叶、咖啡和玉米（玉米）是赞比亚最大的出口导向型农产品，2012年占5.89亿美元，占该国GDP的2.31%。相比之下，烟草仅占赞比亚国内生产总值的0.4%。大约10000名农民在59000公顷土地上种植烟草；其他4种作物由120多万农民种植在约150万公顷的土地上。据报道，英美烟草公司和罗兰帝国烟草公司分别于2018年和2019年在赞比亚开设的卷烟制造厂为当地工人创造的就业机会不到200个。

赞比亚无烟草协会执行董事Brenda Chitindi表示，该行业将员工的家庭成员纳入“烟草农户”，夸大了其雇佣人数。她说，一些非洲农民也利用儿童来降低劳动力成本。

Drope还认为，任何确实发生的失业都将通过在其他行业创造就业机会来平衡。他说：“当人们减少在烟草上的支出时，他们开始在医疗保健和教育上投入更多，这是劳动密集型部门。”。“通常情况下，就业会有净收益。”

伊利诺伊大学芝加哥分校的烟草控制智库烟草经济学研究了包括北马其顿、巴基斯坦、墨西哥、阿根廷和印度尼西亚在内的几个中低收入国家增税的潜在结果。该组织发现，如果烟草销售下降，这些国家最终将至少获得少量净就业增长，因为人们将在食品、教育和健康上花费更多，从而导致这些部门的就业增长（见go.nature.com/3yv2cuv）。

执法挑战

尽管面临行业压力，一些国家还是在《烟草控制框架公约》建议的基础上通过了立法。例如，2007年，肯尼亚通过了全面的《烟草控制法》，马加蒂将这一行动归因于允许公民提出立法的宪法。在许多其他非洲国家，它必须来自政府官员。“这里的权力不在于少数人，”他说。“烟草业无法像在其他地方那样影响这里。”

2014年，塞内加尔还出台了全面的立法，并于2017年开始要求在香烟包装上贴上图形健康警告。到2018年，政府已将烟草税提高到65%。

然而，立法只是战斗的一部分。尽管塞内加尔有这样的意图，但它一直在努力实施其无烟空间和警告标签的计划。这并不是唯一一个：在许多非洲国家，即使制定了法律，地方当局也缺乏执行这些法律的意愿、人员和资金。马加蒂说：“各国政府正在努力解决预算问题，并关注贫困和饥饿等紧迫问题，因此执法人员即使做出承诺，也只能有限地发挥作用。”。

关于非洲国家在烟草控制方面的支出，目前还没有太多数据，但据估计，人均支出约为0.006美元。因此，要阻止许多人担心非洲可能经历的吸烟的快速增长，需要的不仅仅是一个有意愿、受过教育的政府，还需要民间社会的倡导和外部资金。

塞拉利昂去年8月通过了《2022年烟草和尼古丁管制法》。该法案的出台部分是因为世界卫生组织在制定法律和提供数据以说明其对国家健康的影响方面进行了投资。与此同时，Drope正在为22个国家的烟草税提供咨询。他与当地大学和智库合作，提供有关吸烟的教育，并认为这些合作对帮助非洲大陆戒烟至关重要。他说：“当我们都在同一张歌单上唱歌时，这真的很有帮助。”。“这需要人们被来自许多不同信使的相同信息轰炸。”

戈马说，在赞比亚，禁止在公共场所吸烟的法律经常被忽视，禁止向16岁及以下人群销售也是如此。事实上，他经常看到年幼的孩子在卖个人香烟。广告限制也没有得到遵守。奇廷迪说：“他们在糖果和其他儿童食品附近放置了针对儿童的展示。”。

戈马说：“因为烟草使用率仍然很低，所以每个人都认为这不是问题。”。他说，这是被误导了。“未来是我们必须担心的，因为我们正处于上升的轨道上。如果我们现在不控制年轻人的吸烟率，我们肯定会面临一个大问题。”